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　　核與輻射安全監(jiān)管是環(huán)境保護工作的重要組成部分，《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)［2016］63號，以下簡稱《意見》）明確提出了“繼續(xù)強化核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)”的要求。如何結(jié)合核與輻射安全監(jiān)管的特點，理清輻射安全監(jiān)測執(zhí)法隊伍垂直管理的改革思路，將《意見》相關(guān)要求落地做實，是目前有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）改革實施方案研究編制的薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要加強指導(dǎo)、規(guī)范推進，確保核與輻射安全監(jiān)管改革與其他環(huán)保垂直管理制度改革同步考慮、相對獨立、分類改革、繼續(xù)強化。

■ 核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法垂改是環(huán)保垂直管理制度改革的有機組成部分

　　核與輻射安全監(jiān)管是環(huán)境保護工作的重要組成部分。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，原國家環(huán)保局與原國家核安全局合并組成國家環(huán)境保護總局。2003年《放射性污染防治法》與2005年《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》實施后，原國家環(huán)保局、原國家核安全局以及原衛(wèi)生部的相關(guān)核與輻射安全監(jiān)管職責(zé)進行了整合，成為環(huán)境保護工作的組成部分。近20年來，核與輻射安全監(jiān)管工作與環(huán)境保護工作已經(jīng)緊密融合，成為保護生態(tài)環(huán)境、推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　核與輻射安全監(jiān)管機構(gòu)是環(huán)境保護隊伍的重要力量。目前，31個省級環(huán)境保護部門全部單獨設(shè)立了輻射安全監(jiān)管機構(gòu)，部分地市級以下環(huán)保部門也單獨設(shè)立了機構(gòu)，或與其他機構(gòu)共用牌子，有專職兼職人員負(fù)責(zé)有關(guān)工作。全國核與輻射安全監(jiān)管人員總數(shù)達到8600多人。

　　核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的有機組成部分。《放射性污染防治法》與《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》一并作為《環(huán)境保護法》法規(guī)體系的組成部分，共同保障人體健康，維護生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

　　因此，核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)必須在此次環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革中予以通盤考慮，并得到強化。

■ 環(huán)保垂改過程中需要保持核與輻射安全監(jiān)管機構(gòu)隊伍的穩(wěn)定性和相對獨立性

　　環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革在落實《意見》時，需要做到以下幾點：

　　（一）尊重核與輻射安全的內(nèi)在規(guī)律。核與輻射安全有其規(guī)律，即技術(shù)復(fù)雜性、事故突發(fā)性、后果難以處理性、影響的難以感知性、社會公眾的極度敏感性。

　　技術(shù)要求高。輻射看不見、摸不著、聞不到，難以通過感官直接察覺，只能通過專業(yè)設(shè)備開展輻射監(jiān)測獲得判斷。

　　專業(yè)性強。核與輻射設(shè)施往往技術(shù)復(fù)雜，對安全和可靠性要求高，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題必須依靠監(jiān)管人員的專業(yè)水平。

　　公眾高度敏感。核與輻射突發(fā)事件極具敏感性，容易引起公眾和媒體的高度關(guān)注，甚至引發(fā)群體性事件。因此，核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域容錯性低，不僅大事出不得，連小事都容不得出，這對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力就提出了更高的要求。

　　（二）尊重核與輻射安全監(jiān)管的客觀要求。核與輻射安全監(jiān)管有其基本規(guī)律，做好核與輻射安全監(jiān)管必須要做到10個方面。第一要有清晰的安全理念，核與輻射安全是國家安全的重要組成部分，核與輻射安全是最大的經(jīng)濟效益，嚴(yán)格的監(jiān)管就是對被監(jiān)管者最大的支持。第二要有明確的監(jiān)管原則，即“獨立、公開、法治、理性、有效”是核與輻射安全監(jiān)管工作的基本原則。第三要有足夠的監(jiān)管權(quán)威，不僅僅體現(xiàn)在行政層面上，還體現(xiàn)在相應(yīng)的技術(shù)能力上。第四要有強有力的安全許可制度。第五要有全過程有效的監(jiān)督檢查。第六要有與國際先進水平接軌的完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。第七要有詳盡的管理規(guī)章制度。第八要有有效的事件分析和經(jīng)驗反饋體系。第九要有充分的應(yīng)急準(zhǔn)備。第十要有一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。

　　（三）認(rèn)識到當(dāng)前輻射安全監(jiān)管機構(gòu)存在的問題和挑戰(zhàn)。基層監(jiān)管力量需要進一步加強。雖然31個省級環(huán)境保護部門全部單獨設(shè)立了輻射安全監(jiān)管機構(gòu)，但存在越往基層力量越薄弱的情況。在簡政放權(quán)的總體要求下，在核能、核技術(shù)利用和涉及電磁輻射的各行業(yè)快速發(fā)展的形勢下，各項監(jiān)管職責(zé)不斷下沉基層，要做到“接得住、管得好”，必須要加強基層的輻射安全監(jiān)管能力。

　　輻射監(jiān)測隊伍技術(shù)能力需要進一步加強。核設(shè)施、核技術(shù)利用和電磁環(huán)境的監(jiān)督性監(jiān)測，核與輻射事故應(yīng)急監(jiān)測以及輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等技術(shù)性較強，相對獨立于常規(guī)環(huán)境監(jiān)測體系，自成體系。環(huán)保部門必須保有一支能夠在必要時拉得出、打得贏的高水平的監(jiān)測隊伍，才能應(yīng)對各種突發(fā)的局面。

　　（四）輻射安全監(jiān)管機構(gòu)需要單獨設(shè)置，避免出現(xiàn)力量短板。為防止改革對現(xiàn)有輻射安全監(jiān)管的機構(gòu)和體系造成沖擊，引發(fā)技術(shù)人員、監(jiān)管人員大量流失，甚至削弱已有的機構(gòu)和人員力量，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，就要保持現(xiàn)有機構(gòu)和人員隊伍的穩(wěn)定性，并應(yīng)單獨設(shè)立機構(gòu)。

■ “繼續(xù)強化核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)”在垂改中具體實踐的要求

　　在改革新形勢下，為切實保障輻射環(huán)境安全，輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域的改革必須同步實施，確保輻射安全監(jiān)管能力不下降，繼續(xù)強化監(jiān)管隊伍能力建設(shè)，并在改革中清晰明確省級與市級的職責(zé)分工。

　　（一）應(yīng)在《意見》的總體框架下推進改革，明確輻射安全監(jiān)管的定位。實施垂直管理制度改革，是要切實解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，難以落實環(huán)保責(zé)任，推動落實環(huán)境保護“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，切實解決“難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”等問題。相對而言，輻射安全監(jiān)管工作的重心是在監(jiān)督輻射工作單位即企事業(yè)單位上，不是督政。

因此，在環(huán)境保護部門總體機構(gòu)、人員隊伍數(shù)量不會發(fā)生重大變化的情況下，要避免削弱現(xiàn)有的輻射安全監(jiān)管隊伍，強化核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)，就要靠人員隊伍，要靠能力水平，應(yīng)充分利用組織機構(gòu)調(diào)整的契機，理順關(guān)系，充實和優(yōu)化輻射安全的機構(gòu)和隊伍。

　　（二）改革一定要明確分級事權(quán)。一定要明確省級與市級這兩極在輻射安全監(jiān)管的職責(zé)分工；要落實“分類分級管理”的要求，明確在環(huán)評、許可、執(zhí)法、監(jiān)測、事故應(yīng)急、信訪等事項的職責(zé)分工，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

清晰的事權(quán)主要分兩種情況。一是輻射安全由省級與市級機構(gòu)兩級管理，側(cè)重省級與市級機構(gòu)明確職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)。二是以省級為主，省級和其派出機構(gòu)承擔(dān)絕大部分審批、執(zhí)法、監(jiān)測職責(zé)和工作，市級主要是配合應(yīng)急和信訪的有關(guān)工作。

　　（三）輻射安全監(jiān)管垂直管理改革方案建議。考慮地區(qū)差異，各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合實際情況因地制宜，分類推進。可以參考如下3種改革操作路徑建議，合理設(shè)計本省（自治區(qū)、直轄市）的輻射安全監(jiān)管垂直管理制度改革專項方案。

改革路徑一：分省級與市（地）級二級管理，保留省級核與輻射安全監(jiān)管機構(gòu)，并在各市（地）級環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立輻射環(huán)境監(jiān)管職能機構(gòu)。

　　省級機構(gòu)。以現(xiàn)有省輻射處、站為基礎(chǔ)保留核與輻射安全監(jiān)管機構(gòu)，受省級環(huán)保廳（局）領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)保持相對獨立。負(fù)責(zé)全省核與輻射安全統(tǒng)一監(jiān)督管理，承擔(dān)省本級核與輻射項目的許可、環(huán)評、驗收、信訪、應(yīng)急等行政事項和日常監(jiān)督、監(jiān)測、執(zhí)法等支撐職能，負(fù)責(zé)全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，并對地市的輻射監(jiān)管和事故應(yīng)急等進行指導(dǎo)和支援。

　　市（地）級機構(gòu)。地市級環(huán)保部門保留核與輻射相關(guān)業(yè)務(wù)，保留或設(shè)立輻射科室及輻射監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)（或合為一個機構(gòu)），行政科室負(fù)責(zé)市級輻射項目的許可、環(huán)評、驗收等行政審批和信訪、事故應(yīng)急等行政工作，監(jiān)測執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持，負(fù)責(zé)市（地）級輻射項目的日常監(jiān)督、調(diào)查執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測等工作。

　　重點地區(qū)設(shè)立省級垂直管理的輻射環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。有核電或核設(shè)施的省份，可在設(shè)施附近設(shè)立專門的監(jiān)測分站，受省級環(huán)保部門垂直管理，重點強化監(jiān)測職能，除承擔(dān)核電或核設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督性監(jiān)測外，還在全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測方面作為省級的優(yōu)化和補充，并承擔(dān)市（地）級環(huán)保部門委托的部分日常監(jiān)督檢查、監(jiān)測和信訪事件、輻射事故的調(diào)查取證等技術(shù)支撐工作。

改革路徑二：省級承擔(dān)輻射環(huán)境監(jiān)管絕大部分工作，保留或設(shè)立省級核與輻射安全機構(gòu)，并按區(qū)域設(shè)立垂直管理的派出機構(gòu)。

　　對于西部等基礎(chǔ)弱輻射監(jiān)管任務(wù)較輕的省區(qū)，可以現(xiàn)有省輻射處、站（或合一機構(gòu)）為基礎(chǔ)保留核與輻射安全機構(gòu)，受省環(huán)保廳（局）領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)保持相對獨立，負(fù)責(zé)全省核與輻射安全統(tǒng)一監(jiān)督管理，承擔(dān)全省核與輻射監(jiān)管事項和全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等工作。

　　同時，綜合考慮省轄市輻射安全監(jiān)管任務(wù)量和交通等情況，分區(qū)域設(shè)置若干核與輻射安全派出機構(gòu)，承擔(dān)（或受省級委托承擔(dān)）轄區(qū)內(nèi)部分項目的許可、環(huán)評、驗收、信訪、應(yīng)急等行政職能，以及日常監(jiān)督、監(jiān)測、執(zhí)法等技術(shù)支撐職責(zé)，受委托承擔(dān)部分轄區(qū)內(nèi)輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，在必要時為市（地）政府及其環(huán)保局提供業(yè)務(wù)支持。

　　市（地）級環(huán)保行政機構(gòu)。市級主要在應(yīng)急、信訪等方面，對省廳（局）予以配合。

改革路徑三：可以將路徑一和路徑二靈活結(jié)合，合理選擇，統(tǒng)籌設(shè)計。

　　從格局上講路徑一為首選，明確輻射安全由省級與市（地）級機構(gòu)兩級管理，適用于監(jiān)管任務(wù)較重且市（地）承擔(dān)職責(zé)較多的省份。路徑二以省級為主，省級和其派出機構(gòu)承擔(dān)絕大部分工作，市（地）級主要是配合應(yīng)急和信訪的有關(guān)工作，適用于監(jiān)管任務(wù)較輕且地市承擔(dān)職責(zé)較少的省份。